Илья Анатольевич Быков:
политолог, доцент, кандидат политических наук

Главная | Публикации | Работа | Образование | Гранты | Награды | Курсы

Быков И. А. GR-коммуникации органов государственной власти: анализ отношений субъектов Северо-Западного Федерального округа Российской Федерации с федеральным центром // Технологии и модели GR в Беларуси и России: сравнительный анализ. Монография / Под ред. В. В. Грибанова, И. В. Сидорской, Л. Г. Титаренко. Минск: БГУ, 2015. С. 60-69.

В первой главе монографии мы указывали на многообразие подходов к определению Government Relations [см. также: 7; 8]. На наш взгляд, GR представляет собой управленческую коммуникативную деятельность (совокупность социальных коммуникативных технологий), направленную на создание и поддержание системы прямых и опосредованных взаимодействий социального субъекта с государственными и муниципальными органами, органами государственной власти и местного самоуправления (далее – органами публичной власти) с целью создания благоприятной среды функционирования данного субъекта. Очевидно, что в первую очередь социальными субъектами, нуждающимися в Government Relations, являются представители бизнеса и некоммерческих организаций. Однако в условиях современного государства, отличающегося повышенной сложностью государственных механизмов, а также процессов глобализации, которые в значительной мере приводят к перераспределению полномочий между властными структурами, появилась точка зрения, что GR-коммуникации практикуются также и государственными или, другими словами, бюджетными социальными субъектами. Правомерность использования термина Government Relations к коммуникациям между государственными структурами дискуссионна, но, как мы постараемся показать ниже, имеет право на существование.

Более того, по активности использования GR-коммуникации государственными структурами можно косвенным образом судить об административном весе той или иной государственной структуры, а также о ее лоббистском потенциале. Разумеется, не любая встреча с Президентом или Премьер-Министром, фотографии с которых могут украсить официальный кабинет руководителя государственной структуры, обязательным образом заносится в актив паблицитного капитала. Возможны варианты с публичным «разносом», «выговором» или даже «увольнением». В таких случаях имеет место обратный эффект от «связей с государством». С другой стороны, в федеративных государствах зачастую существует система разграничения полномочий между государственными

[60]

органами, что не позволяет действовать в «приказном порядке», стимулируя таким образом развитие взаимовыгодных отношений. Очевидно, что в российских реалиях разные весовые категории субъектов федерации не могут не сказываться на интенсивности отношений между ними и федеральным центром. В нашем исследовании проверяется гипотеза о том, что интенсивность публичных GR-коммуникаций государственных структур коррелирует с их лоббистским потенциалом, который включает в себя уровень развития региона, и отражается в отечественных условиях на различных рейтингах губернаторов.

Прежде чем перейти непосредственно к исследованию, следует остановиться на теоретическом обосновании правомерности использования термина Government Relations к коммуникациям между государственными структурами, а также описать технологии GR-коммуникаций государственных структур между собой. В первую очередь отметим, что в отечественной специальной литературе встречаются близкие термины «государственный PR» и «связи с общественностью органов государственной власти», которые используются для идентификации содержания работы PR-служб органов государственной власти. В России издается специализированный журнал «Связи с общественностью в государственных структурах», а также регулярно публикуются учебные пособия по данной тематике [см.: 2; 5; 6]. Очевидно, что существует сильная потребность в специалистах в области PR государственных структур, поскольку практически на всех уровнях и во всех ветвях власти сформированы подразделения, выполняющие эту функцию. В частности, на федеральном уровне речь идет о наличии крупных отделов с десятками и даже сотнями, как в Государственной Думе, постоянных сотрудников [6, с. 97-103]. На локальном уровне специалисты по работе с массмедиа появились в районных судах, отделениях милиции, поликлиниках и т. п. Однако в существующей специальной литературе акцент, в первую очередь, делается на работе с такими внешними для государственных органов группами общественности, как бизнес и некоммерческие организации. Необходимость выстраивания надежных отношений с такими целевыми аудиториями, как иные государственные структуры, еще не подвергается систематическому изучению.

Однако в зарубежной литературе термин Government Relations используется в том числе для идентификации влияния одних государственных структур на другие. Вот как пишет об этом, упоминавшийся в первой главе Ч. Мак: GR «не ограничивается усилиями политических групп или групп влияния по воздействию на правительство. Факт заключается в том, что органы власти также влияют друг друга» [14, p. 3]. Разумеется, в зарубежных источниках также имеют место терминологические разногласия. В одних случаях термином Government Relations

[61]

обозначаются проблемы разграничения сфер влияния между различными государственными структурами. В данном аспекте чаще всего говорят об отношениях между центральными и локальными / местными органами власти [См.: 10; 11]. В других случаях речь идет о связях с общественностью в органах государственной власти под аналогичным российскому углом зрения: как о выстраивании эффективного взаимодействия с обществом и бизнесом этих государственных органов [См.: 9; 12; 16]. В этих работах задача выстраивания отношений с другими органами государственной власти упоминается весьма коротко.

Однако в фундаментальном эмпирическом исследовании Б. Лиу, С. Хорсли и А. Ливеншуса, охватившем 976 организаций коммерческого и некоммерческого сектора в США, было выявлено, что у специалистов по связям с общественностью в государственных структурах существует четыре основных уровня взаимодействия:

-внутренняя общественность (сотрудники государственного органа);

-внешние государственные структуры;

-внешняя общественность (НКО, бизнес и т. п.);

-комбинированные виды общественности [13, p. 195-196].

Также в работе М. Натансон на примере реформы системы здравоохранения в США автор прямо указывает на то, что GR в государственных и частных лечебных заведениях одинаковы, а обязанности GR-специалиста идентичны [15]. В коллективной работе С. Томпсона и С. Джона указывается, что инструменты Government Relations используются органами государственной власти для лоббирования собственных интересов преимущественно посредством Public Affairs, которые трактуются как значительно более широкая сфера деятельности, чем лоббизм [18]. Public Affairs включает разнообразные инструменты влияния на общественное мнение, проведение grassroots-кампаний, организацию медиарилейшнз, включая управление повесткой дня, и т. п. Таким образом, публичность выступает важнейшим принципом Government Relations. В отличие от традиционного лоббизма, получившего в общественном мнении негативную коннотацию, практически совпадающую с коррупцией и взяточничеством, GR старается следовать высоким этическим нормам, создавая эффективные отношения на базе информационной открытости или публичности процессов взаимодействия с властными структурами.

На наш взгляд, функция взаимодействия с государственными структурами свойственна не только негосударственным структурам, но и государственным. Эта функция важна как в случае прямого административного подчинения, так и в случаях соподчинения или равного положения в административной системе. В условиях медиатизации современного политического процесса государственные структуры вынуждены уделять повышенное влияние собственной репутации. Без грамотного

[62]

присутствия в медийном пространстве деятельность государственных структур становится неэффективной тратой финансовых средств и материальных ресурсов [17]. При этом, по аналогии с известными маркетинговыми аббревиатурами, можно выделить особый вид GR-коммуникаций: «Government-to-Government», или G-2-G.

Очевидно, что в Российской Федерации с ее традициями закрытости процессов принятия политических решений, а также несимметричностью отношений с разными субъектами федерации [1], исследование GR-коммуникаций сопряжено со значительными проблемами методологического характера. Закрытость процесса принятия решений, в частности, проявилась в том, что только «благодаря» скандальной отставке одной из ключевых фигур политического истеблишмента северной столицы широкая общественность узнала о существовании в структуре администрации Санкт-Петербурга представительства в Москве [3]. Во-вторых, надо учитывать, что излишняя популярность того или иного губернатора может вызвать недовольство в федеральных органах власти. Поэтому присутствие в медийном пространстве субъектов Российской Федерации должно быть четко дозировано в соответствии с существующей иерархией властной вертикали.

Принимая во внимание все обстоятельства этой проблемы, мы, тем не менее, провели исследование GR-коммуникаций субъектов РФ на федеральном уровне. Мы ограничились субъектами федерации, относящимися к Северо-Западному федеральному округу. Цель исследования заключалась в изучении GR-коммуникаций субъектов РФ Северо-Западного федерального округа на федеральном уровне. Соответственно выдвигались следующие задачи:

1) описать формальные структуры, применяющие GR-технологии субъектов РФ на федеральном уровне органов исполнительной власти (на примере Северо-Западного округа);

2) описать инструменты GR-коммуникаций субъектов РФ на федеральном уровне в органах исполнительной власти Северо-Западного округа;

3) оценить развитость GR-коммуникаций субъектов РФ Северо-Западного федерального округа на федеральном уровне;

4) сравнить развитость GR-коммуникаций субъектов РФ с рейтингом губернаторов.

Базовым методом исследования выступил метод контент-анализ. Эмпирической базой исследования стали публикации на официальных сайтах органов исполнительной власти изучаемых субъектов РФ, Президента РФ, Премьер-Министра РФ, министерств РФ, а также интернет-сайтов региональных СМИ. Всего было установлено 223 публичных контакта глав регионов с представителями федерального центра.

[63]

Основными параметрами, описывающими формы и содержание GR-коммуникаций субъектов федерации с федеральным центром стали следующие пункты:

1. Есть ли представительство при Президенте РФ и при Правительстве РФ?

2. Были ли встречи губернатора или главы региона с Президентом и Премьер-Министром?

3. Проводились ли мероприятия с участием представителей федеральной и региональных властей (не ниже членов правительства и начальников управления администрации Президентов, министров и начальников управлений)?

Исследованием был охвачен период с мая 2012 по май 2014 г. Начало этого отрезка времени совпал с моментом официального вступления В. В. Путина на пост Президента РФ.

В результате исследования были выявлены следующие специальные мероприятия, о которых пресс-службы размещали информацию на официальных сайтах и в СМИ:

1) рабочая встреча Президента или Премьер-Министра с губернатором или главой региона (один на один) в Москве или других официальных резиденциях;

2) рабочая встреча Президента или Премьер-Министра с губернатором или главой региона (один на один) в регионе;

3) рабочая встреча Президента или Премьер-Министра с губернатором или главой региона (один на один) с сопровождающими лицами;

4) награждения;

5) конференции / форумы;

6) заседания Государственного Совета;

7) рабочие совещания с участием первых лиц и губернаторов;

8) заседание регулярных комиссий/коллегий/советов по каким-либо вопросам;

9) съезд уполномоченных по правам ребенка;

10) церемонии открытия;

11) посещение объектов, экскурсии, социальных и др. (заводы, предприятия, дом ветеранов);

12) освящение религиозных объектов (Никольский морской собор в Кронштадте);

13) видео-конференции (например, совещание по вопросам исполнения поручений президента);

14) селекторные совещания;

[64]

15) рабочие встречи с министрами, членами Администрации Президента;

16) рабочие визиты министров и членов Администрации Президента в регионы;

17) торжества, юбилеи, праздничные мероприятия (например, снятие блокады);

18) съезды «Единой России», «Общенационального фронта;

19) совещание руководителей субъектов Северо-Западного федерального округа;

20) открытие представительства Ненецкого автономного округа.

Как можно увидеть из перечня специальных мероприятий, речь идет о довольно большом и разноплановом списке, который с большим трудом поддается классификации. Однако, по аналогии с традиционными в связях с общественностью специальными мероприятиями, можно выделить следующие классификации:

1) по регулярности (регулярные и нерегулярные);

2) по организации (собственные, чужие и в кооперации);

3) по участию СМИ (специально для СМИ, с участием, с присутствие, закрытые);

4) по целям (информирующие, имиджевые, контролирующие, совещательные, легитимирующие и т. п.).

Таблица 1. Рейтинг GR-коммуникаций субъектов РФ Северо-Западного федерального округа на федеральном уровне

[65]

Анализ списка мероприятий с использованием данных критериев приводит к весьма интересным выводам. Во-первых, в перечне значительно больше нерегулярных мероприятий, проводимых от случая к случаю. Это полностью соответствует «ручному характеру» режима государственного управления. Во-вторых, в перечне полностью отсутствуют специальные мероприятия типа пресс-конференций, брифингов, выходов к прессе и подобных мероприятий для СМИ. Во время официальных GR-коммуникаций между субъектами федерации и центральными структурами нам не удалось обнаружить мероприятий для СМИ, а в тех мероприятиях, которые проходят с участием СМИ, не удалось обнаружить никаких интерактивных форм участия представителей прессы в них. СМИ допускаются на мероприятия только в качестве пассивных зрителей для записи, стенографирования и фотографирования.

В результате исследования обнаружилось, что все исследуемые субъекты федерации имеют официальные представительства при Президенте и Премьер-Министре Российской Федерации. Поэтому данный критерий не учитывался при подсчете нашего рейтинга GR-коммуникаций. При оценке GR-коммуникаций нами была разработана соответствующая шкала, когда официальная рабочая встреча с Президентом оценивалась максимально (1 балл), а мероприятия с участием федеральных структур (не ниже заместителя министра) – минимально (0,1 балла). Наш рейтинг GR-коммуникаций показал, что наиболее крупные и стратегически важные регионы оказались вверху. Это касается, прежде всего, Санкт-Петербурга, выступающего в качестве северной столицы. Калининградская и Мурманские области имеют большое стратегическое значение вследствие своего географического положения. Мурманск является единственным незамерзающим портом, а Калининградская область — единственным эксклавом в составе Российской Федерации. Кроме того, эти области имеют соглашения о безвизовом въезде в Европу.

Сравнение нашего рейтинга GR-коммуникаций с рейтингом эффективности губернаторов, составленным Фондом развития гражданского общества в 2014 г. (Рейтинг эффективности губернаторов. Третий выпуск), показал серьезные расхождения между ними в нижней части рейтинга. Согласно рейтингу GR-коммуникаций, глава Республики Коми, скорее всего, должен был находиться в нижней части рейтинга эффективности губернаторов, так как он весьма редко встречался с официальными представителями федеральных органов власти. Коэффициент корреляция между двумя рейтингами составил -0,23. Очевидно, что существуют серьезные расхождения между публичными и непубличными коммуникациями. Кроме того, следует учитывать разные временные параметры сравниваемых рейтингов и процессы, связанные с ротацией глав регионов в последние два года.

[66]

Рисунок 1. Сравнение рейтинга GR-коммуникаций с рейтингом эффективности губернаторов

В качестве основного вывода нашего исследования следует выделить следующие положения. Во-первых, официальные GR-коммуникации между субъектами федерации и центральными структурами строятся на принципе одностороннего информирования широкой общественности о наличии факта коммуникации между государственными структурами. Чаще всего такого рода сообщения носят бессодержательный характер, ограничиваясь констатацией наличия коммуникации. Очевидно, что по данным фактам нельзя делать выводы о динамике развития отношений между регионом и федеральным центром. Вместе с тем, наше исследование позволяет сделать вывод о периферийной роли GR-коммуникаций в структуре властных отношений современной России. Отношения между субъектами власти продолжают циркулировать в непубличном пространстве, что оставляет большое поле деятельности для классических форм лоббизма.

Литература

1) К новой модели российского федерализма / Под общ. ред. А. Рябова, А. Захарова, О. Здравомысловой. – М.: Издательство «Весь Мир», 2013.

2) Комаровский, В.С., Связи с общественностью в политике и государственном управлении / В.С. Комаровский. – М.: РАГС, 2001.

3) Полтавченко отправил своего «серого кардинала» в Москву // Фонтанка.Ру. 04.04.2014. http://www.fontanka.ru/2014/04/04/137/

4) Рейтинг эффективности губернаторов. Третий выпуск // Фонд развития гражданского общества. 2014. 2 июня. http://civilfund.ru/mat/view/58

[67]

5) Русаков А.Ю. Связи с общественностью в органах государственной власти / А.Ю Русаков. – СПб: Издат. Михайлова В.А., 2006.

6) Чумиков, А. Н. Государственный PR: связи с общественностью для государственных организаций и проектов / А.Н. Чумиков, М. П. Бочаров. – М.: ИНФРА-М, 2012. 329 с.

7) GR: Теория и практика: учебник / Под ред. И. Е. Минтусова, О. Г. Филатовой. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2013. 180 с.

8) GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством / Под ред. Л. В. Сморгунова, Л. Н. Тимофеевой. М.: Российская политическая энциклопедия, 2012. 407 с.

9) Adnan M. H. Government and Political Public Relations. D.: UPC, 2010. 350 p.

10) Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of Western European Unitary States / Ed. by E. C. Page and M. Goldsmith. L.: SAGE, 1987. 179 p.

11) Changing Government Relations in Europe: From Localism to Intergovernmentalism / Ed. by E. C. Page and M. Goldsmith. L.: Routledge, 2010. 304 p.

12) Government Public Relations: A Reader / Ed. by M. Lee. N.Y.: CRC Press, 2007. 425 p.

13) Liu B. F., Horsley S., Levenshus A. B. Government and Corporate Communication Practices: Do the Differences Matter? // Journal of Applied Communication Research. 2010. Vol. 38. No. 2. P. 189-213.

14) Mack С. S. Business, Politics, and the Practice of Government Relations. Westport: Greenwood Publishing Group, 1997. 267 p.

15) Nathanson M. D. Health Care Providers' Government Relations Handbook: Shaping Politcy to Win. Burlington: Jones & Bartlett Learning, 2004. 202 p.

16) The Practice of Government Public Relations / Ed. By M. Lee, G. Neeley and K. Stewart. N.Y.: Taylor and Francis, 2012. 271 p.

17) Schillemans T. Mediatization of Public Services: How Organizations Adapt to News Media. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2012. 176 p.

18) Thompson S., John S. Public Affairs in Practice: A Practical Guide to Lobbying. L.: Kogan Page, 2007. 168 p.

Примечание: в квадратных скобках указаны страницы печатного издания

Быков И.А., Copyright ©, 2015

Поддержать автора!